张怡婷、吴清怡、莫媛、翁辰（南京财经大学金融学院）

内容提要：长江十年禁捕是坚决贯彻落实中央关于长江大保护的战略决策。本文梳理了长江生态文明建设的背景、战略变迁、政策演进以及最新禁捕政策的实施现状，对长江上中下游的渔民上岸政策进行了系统的比较分析，以更好地把握和理解生态文明思想的核心要义。

长江发源于“世界屋脊”，位居亚洲长河之首，涉及我国11个省级行政区，流域内人口数占全国总人口1/3，GDP产出占全国近1/2，是中华民族的母亲河。长江不仅孕育了丰富的鱼类资源，还形成了发达的渔业捕捞业。长江鱼类资源的兴衰直接影响到长江流域的鱼类生物多样性和水域生态环境健康。随着人类的过度捕捞，长江流域渔业资源持续降低。近年来，长江禁渔制度则是涵养长江流域渔业资源的重要措施。本文拟通过梳理长江禁捕政策演进逻辑及当前十年禁捕政策的特征，更好地理解生态文明思想的核心要义。

一、关注生态恶化：长江鱼类资源锐减，渔业由盛转衰

长江渔业曾一度繁荣，上世纪50年代长江渔业年均捕捞量在40万吨左右，占到当时全国淡水水产品捕捞产量的60%。近几十年来，由于人类活动加强，高强度、粗放式的利用方式使得长江流域渔业捕捞产量持续降低。1956-1960年间长江流域的渔业捕捞产量稳定在35万吨，产量最高峰为45万吨，但到了80年代，捕捞产量降至20万吨，90年代降至10万吨。截止至2018年10月，长江干流的捕捞产量已经不足10万吨，只占到全国淡水水产品总量的0.32%。随着时间的推移，长江鱼类的濒危程度日益加剧，同时一些经济鱼类的种群规模急剧下降，捕捞产量持续降低。长江捕捞业已经走入了一个恶性循环——资源越捕越少，鱼类越捕越小，渔民越捕越穷，生态越捕越糟。

造成长江流域鱼类资源衰减、生态环境恶化的原因是多样的，过度捕捞是重要因素之一。一方面，选择性捕捞某些特定鱼类，导致这些鱼类生长速度、死亡率发生显著变化；另一方面，捕捞活动改变了鱼群栖息地状况间接影响鱼类种群结构，导致鱼类群落的生物量、物种组成发生改变。长江鱼类资源严重衰减，不仅危及整个长江流域的生态环境健康，同时也不足以支撑沿江28万渔民的生活，渔民的收入不断下降。

二、统筹生态文明：中央关于长江发展战略的变迁

为了维护长江的生态环境，涵养长江流域的渔业资源，党中央站在全局和战略的高度，对生态文明建设提出一系列新理念新思想新战略，支持长江流域生态保护及修复的政策密集出台，在生物保护方面制定具体目标，有望对长江环境生态修复保护、水资源利用等方面进行全方位布局。

中共中央政治局于2016年3月25日审议通过《长江经济带发展规划纲要》。该纲要做出长江发展战略指示，到2020年，长江经济带生态环境、水质情况明显改善，生态环境保护机制进一步完善。

2017年7月18日，环境保护部、发展改革委、水利部联合印发《长江经济带生态环境保护规划》，坚持生态优先、绿色发展的基本原则，以改善生态环境质量为核心，强调综合治理，长江上下游差别化管理，建立硬约束机制，共抓大保护，不搞大开发，落实生态文明建设要求。

农村农业部于2018年9月21日颁布了《关于支持长江经济带农业农村绿色发展的实施意见》，强调了保护长江水生生物多样性和优化农业农村发展布局的重要性，提出了在长江流域重点水域试点推进长江禁捕以加强生态修复、拯救濒危物种。

2018年10月15日，国务院办公厅印发《关于加强长江水生生物保护工作的意见》，强调了坚持保护优先和自然恢复为主，强化完善保护修复措施，全面加强长江水生生物保护工作。

生态环境部与国家发展和改革委员会于2019年1月21日颁布了《长江保护修复攻坚战行动计划》，从生态环境空间监管、排污治理、工业污染治理、生态系统修复等多方面强调了修复长江生态环境的主要任务。

2020年12月26日，中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过《中华人民共和国长江保护法》，自2021年3月1日起施行，为了加强长江流域生态环境保护和修复，促进资源合理高效利用，保障生态安全，实现人与自然和谐共生、中华民族永续发展。

由此可见，国务院、多部委多角度地推进长江生态的修复和渔业资源的涵养，充分体现了新经济发展理念中的绿色和协调发展理念。推进长江生态修复、涵养渔业资源体现了绿色发展理念，注重解决人与自然和谐共生问题。协调理念则体现在长江经济带的发展中，需要长江上中下游的产业联动以及渔业与工业的协调发展，注重解决发展不平衡的问题。

三、守卫长江生态：长江禁渔政策的演进

在宏观层面的长江发展战略中，长江禁渔制度是涵养长江流域渔业资源的重要措施。

早在2002年，农业部规定了长江重点流域的周期性禁捕的范围和时间，长江中下游开始试行禁渔期制度，然而短期的休禁渔取得的效果有限，长江流域的生物多样性仍在持续恶化。为此，国家及地方进一步出台了禁渔相关政策，逐步催生了长江十年全面禁渔政策。

2015年，农业部下发《农业部关于调整长江流域禁渔期制度的通告》（农业部通告〔2015〕1号）公布了新的禁渔区和禁渔期，对从2003年推行至2015年的长江禁渔期制度进行调整完善。

2017年至2019年中央一号文件相继提出率先在长江流域水生生物保护区实现全面禁捕、全面实施长江水生生物保护区禁捕、建立长江流域重点水域禁捕补偿制度等要求。

2017年，《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》（中发〔2017〕1号）指出“完善江河湖海限捕、禁捕时限和区域，率先在长江流域水生生物保护区全面禁捕”。《农业部关于公布率先全面禁捕的长江流域水生生物保护区名录的通告》（农业部通告〔2017〕6号）公布的长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区等332个自然保护区和水产种质资源保护区，自2020年1月1日0时起，全面禁止生产性捕捞。

2018年，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（中发〔2018〕1号）指出“建立长江流域重点水域禁捕补偿制度”。《国务院办公厅关于加强长江水生生物保护工作的意见》（国办发〔2018〕95号）指出“推进重点水域禁捕。科学划定禁捕、退捕区域。加快建立长江流域重点水域禁捕补偿制度，引导长江流域捕捞渔民加快退捕转产，率先在水生生物保护区实现全面禁捕。健全河流湖泊休养生息制度，在长江干流和重要支流等重点水域逐步实行合理期限内禁捕的禁渔期制度”。

2019年1月，农业农村部出台《长江流域重点水域禁捕和建立补偿制度实施方案》，初步明确了长江十年禁渔制度；2019年12月，长江流域重点水域禁捕工作会决定，从2021年1月开始，全面实施长江干流禁捕工作，计划在长江干流禁捕10年。

2020年1月，长江十年禁捕政策正式落地。长江干流和重要支流除水生生物自然保护区和水产种质资源保护区以外的天然水域，已从2021年1月1日0时起实施为期十年的全面禁捕，期间禁止天然渔业资源的生产性捕捞。

四、聚焦渔民生活：上岸安置政策的落实

长江禁渔政策是为子孙计、为全局谋的基本国策，它从自然资源的外部性出发，在根本上遏止渔业经济的无度利用行为，于长江生态保护、物种涵养有着重要意义。然而，28万渔民的生活和工作也在长江大保护的背景下发生了巨变，他们正在面临着生计转型的挑战。渔民的上岸转型是重要的民生问题，对此，政府出台了一系列上岸安置政策，助力退捕渔民解决难题、顺利转型。此次禁捕令的实施，除了要全力修复长江生态，同时也要兼顾民生福祉，保障退捕渔民的生活。

综合长江上中下游各个河段来安，渔民上岸政策类型多样，各有侧重，主要包括经济补偿、就业帮扶、创业支持和社会保障四个方面，具体如表1所示。

五、跟踪政策落实：禁捕政策实施现状

2021年是长江“十年禁渔”的开局之年。长江十年禁捕工作顺利开展，共计回收拆解退捕上岸渔船11.1万艘，涉及渔民23.1万人。2020年末，国务院第七次大督查发现，在落实长江流域禁捕政策过程中，仍然存在船网清理不彻底、退捕渔民转产就业难、禁捕政策宣传存盲区、“三无”船只和网具处置不到位、非休闲垂钓等问题。禁捕政策落地，退捕工作初见成效，然而长江禁捕的落实还需要进一步完善和改进，尤其针对渔民上岸转产，仍需细化上岸安置政策，补全盲区漏洞。

长江禁捕政策是我国生态文明建设道路上的重要环节，于长江生态的修复和长江经济带的可持续发展有着深远意义，同时也秉承“以人民为中心”的发展思想，切实保障了退捕渔民民生福祉。新时期的禁捕政策并不是为了禁止渔业，而是为了未来能更好地发展渔业，为了能够给子孙留下一条“鱼翔浅底，万类霜天竞自由”的长江。